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关于设立规范性文件备案审查委员会提高备案审查工作质量的构想
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  规范性文件备案审查,是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度。近年来,基层人大常委会通过成立机构、落实人员和制定工作规程,备案审查工作有序展开,并取得了一定成效。但是审查机构的设置和审查的质量与监督法的要求与人民群众的期盼还不相适应,需要我们在工作中予以改进。
  一、当前工作中存在的不足
  (一)认识不高,领导力量不强,备案审查工作没有得到应有的重视
  具体表现在四个方面,一是思想上认识不够。常委会没有将规范性文件备案审查作为人大常委会的重要行权手段,在思想上重视不够,推进力度不大;二是领导力量不强。备案审查工作由常委会副主任分管,但分管领导既有主要工作要抓,又有同级党委中心工作要落实,备案审查工作既没有时间、也没有精力来常抓常管;三是备案审查工作机构(规范性文件备案审查室)地位不高。备案审查工作机构一般设在常委会工作委员会或人大专门委员会下,相当于附属和挂靠性质,工委(专委)基本不管,备案审查室处于“爹不亲,娘不爱”的尴尬地位;四是工作机构人员不专。备案审查室虽然都配置了工作人员,但一般都是兼职,工作上以其他任务为主,备案审查工作次之,往往是“耕了别人的地,荒了自已的田”。
  (二)机构不专,审查权力分散,集体行权原则没有得到充分的体现
  目前,基层人大只设立了备案审查工作机构,而没有设立专门的审查机构,审查权力分散于常委会工作委员会(工委)和人大专门委员会(专委),在收到报备的规范性文件后,由备案审查工作机构将其送相关的工委或专委进行审查,这种方式,导致了审查权力分散。再加上基层人大工委、专委只有1-2人,致使进行审查的人员力量不足,提出的初审意见也成了一两个人的个别意见,《监督法》规定的“集体行使监督职权”的原则没有得到充分体现。
  (三)程序有缺,初审权力过大,常委会监督主体作用没有充分发挥
  按照目前的操作规程,人大常委会工作委员或人大专门委员会初审提出的修改、废止的意见,无需经过主任会议或常委会,可由备案审查室直接交规范性文件制定机关办理。而初审意见是代表人大常委会,向规范性文件制定机关提出的,有着重大的影响,尤其是废止的意见。基于当前审查权力分散的状况,个别工(专)委1-2人意见代表人大常委会,在权力上是明显过大的,在程序也是不恰当的。
  (四)能力有限,审查质量不高,与中央要求和群众期盼不相适应
  党中央对备案审查工作高度重视,党的十八届三中、四中全会对做好备案审查工作提出明确要求,党的十九大进一步提出要加强宪法实施和宪法监督,推进合宪性审查工作的要求。备案审查作为宪法监督的基础,工作专业性强,对备案审查人员的政治素养、法律素养和政策理论水平有着很高的要求。同时,随着全面依法治国深入推进,群众对自身利益具有深刻影响的规范性文件的关注越来越高,对通过向人大常委会提出审查建议,解决规范性文件合法性、合理性问题的期待也越来越高。而在基层人大,从事备案审查的专业人员匮乏,行使审查权的人大工委和专委的负责人,往往来自于不同部门的老同志,在事业心、进取心、精力、知识结构等方面,尤其是在法律素养方面,还无法与备案审查工作的要求相适应,进行审查工作的能力和水平有限,致使备而不审、审而不力的现象难以避免,审查工作流于形式,审查质量难以保证,与新时代的要求有着一定差距。
  二、解决存在问题的对策
  针对目前工作中存在的不足,我们认为,有必要设立规范性文件备案审查委员会和配套制度来予以改进,作为地方人大常委会适应新时代新要求,进一步做好规范性文件备案审查工作可供选择的一条途径,有利于把备案审查放在应有高度来重视、推进和落实,增强人大监督实效。
  (一)设立审查委员会,完善机构设置,强化常委会的领导
  在人大常委会下设“规范性文件备案审查委员会”,作为常委会的一个常设的行使规范性文件审查权的机构,并通过立法,在法律上予以确定。审查委员会对人大常委会负责,接受人大常委会的领导和监督,其组成人员由人大常委会任命。审查委员会下设办公室,承担《省人大备案审查工作条例》第七条所规定的职责,并对审查委员会负责。在规范性文件备案审查委员会设立后,人大常委会工作委员会、人大专门委员会不再行使规范性文件审查权,之前设立的备案审查室可转为其下设办公室。
  (二)合理设定委员会成员,强化审查力量,提高审查质量
  规范性文件备案审查委员会的组成人员可分为三层:第一层是委员会主任,第二层为副主任,第三层为委员。委员会主任由人大常委会副主任兼任,领导备案审查全面工作。这样设置,可将目前副主任的“分管”职责变为“主管”职责,有利于加强领导、压实责任;委员会副主任,可专设,也可由人大常委会秘书长兼任,负责备案审查的日常工作。这样设置,除了有利于加强领导力量,也有利于对由人大工(专)委负责人兼任的委员进行协调;委员会委员的组成人员可分为二类,一类是人大常委会工作委员会和人大专门委员会负责人,要求同时是人大常委会委员。这样做,一是有利于发挥他们对不同行业熟悉的优势,二是可强化人大常委会成员的参与作用;另一类是从事法律研究的专家和学者以及其他部门和组织从事法律工作的实践者,以弥补人大法律专业人才的不足,有利于审查质量的提高。此类人员,要求政治上合格,拥护宪法和党的领导。 
  委员的组成人选,在条件成熟的情况下,可选调法律专业人才充任,逐步实现专职化,让备案审查工作更上一层楼。 
  (三)设定会议审查制度,严格审查程序,充分体现集体行权原则和常委会主体作用
  备案审查委员会所有组成人员在备审查委员会主任的领导下开展工作,平等行使审查权。备案审查委员会以 “审查会议”的方式集体行使审查权,即:在收到政府报备的规范性文件后,备案审查委员会主任在规定的时间,召集所有组成人员召开“审查会议”,对规范性文件进行集体审查。备案审查委员会办公室在接收报备的规范性文件后,应在会前7天将文件送备案审查委员会组成人员审阅。
组成人员提出的审查意见,经汇总后进行表决,由审查委员会以全体组成人员的过半数通过。通过的审议意见向人大常务委员会主任会议报告,经主任会议研究同意后,以备案审查委员会的名义交规范性文件制定机关办理。
  规范性文件制定机关对提出的予以修改或废止的意见有异议的,常务委员会主任会议认为有必要时,可提出撤销该规范性文件的议案,提请常务委员会会议审议决定,发挥人大常委会在审查中的最终决定作用。
  (四)强化学习培训,提高法律素养,不断提升备案审查工作能力
  要将学习和培训作备案审查委员的一项常规制度,加强对《宪法》《立法法》《监督法》以及涉及政府行为的行政法律法规的学习,使备案审查人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵,准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准,掌握工作尺度和工作方法,不断提高业务素质、审查能力和工作水平。
 
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