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加强人大常委会制度建设的思考
发布时间:2010-7-2 9:49:56 来源:admin
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      随着经济社会的不断发展,民主法制的不断健全,人民代表大会制度地不断完善和深入人心,人大工作任务越来越重,要求越来越高。如何在宪法法律法规的规范下,不断解放思想,改革创新,通过加强人大常委会制度建设,来有效推进人大工作制度化、规范化,是新时期各级人大常委会必须认真研究的一个重要课题。
      一、加强人大常委会制度建设是新形势下的新要求
      制度是贯彻党的路线方针政策的有力保障,是推进各项工作、实现工作目标的有效手段。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国特色社会主义民主政治制度的基石。加强人大常委会制度建设,是对人大工作所需法律法规进行必要的补充和细化,其目的就是要用明确具体、操作性强的组织制度和工作制度,建立起有效的工作机制,来保证宪法和法律赋予的各项职权的有效行使。
      (一)加强人大常委会制度建设是党的十七大和监督法的要求
      党的十七大进一步强调要坚定不移发展社会主义民主政治,不断推进社会主义根本政治制度的自我完善和发展,报告明确指出:“坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”、“加强人大常委会制度建设,优化组成人员知识结构和年龄结构。”党的十七大把人大制度建设摆在了重要位置。
      胡锦涛总书记就如何贯彻实施监督法讲话指出:“要继续加强和改进监督工作,认真贯彻实施监督法,突出监督重点,完善监督形式,进一步增强监督实效,着力推动带有全局性、普遍性、倾向性问题的解决。”跳出局部的视野,关注全局性、普遍性的问题,这是监督法对人大监督工作提出的新要求。而要从长远、根本上解决全局性、普遍性、倾向性问题,就必须靠制度。
      中央[2005]9号文件明确规定:加强人大常委会的制度建设,是常委会依法履行职责、发挥人民代表大会制度优越性的重要保证,也是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。进一步健全监督机制、完善监督制度,改进和加强监督工作,建立和完善若干具体工作制度,促进人大常委会工作的制度化、法制化、规范化。从制度上保证和加强党对人大工作的领导,保证党的路线方针政策的贯彻落实。
      (二)加强人大制度建设是形势发展的必然要求。
      人民代表大会制度是符合中国国情,体现人民当家作主的根本政治制度,是我们党在国家政权体系中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,也是我们党改进执政方式、推进社会主义政治文明的重要制度载体。随着经济社会的不断发展、体制改革的不断深入,人民群众民主法制意识的不断提高,各方面社会矛盾也不断凸现,如何协调各方面矛盾,国家和人民都对人大寄予了厚望。人大及其常委会要充分发挥桥梁纽带作用,通过建立健全各项制度,完善制度运行机制,把党的主张通过法定程序上升为国家意志,成为规范国家机关的行为准则和广大人民群众的自觉行动,从而为贯彻依法治国方略,促进“一府两院”依法行政、公正司法,保障人民群众通过合法、有效的途径参与管理国家事务,真正享有广泛的民主权利创造坚实的制度基础。
      (三)加强人大制度建设是全面推进人大工作的现实需要。
人民代表大会制度在我国建立60年来,我国的民主法制建设取得重要进展,社会主义市场经济法律体系基本形成,政治、经济、社会生活的主要方面基本做到了有法可依。制度建设更带根本性、全局性、稳定性和长期性。人大工作也是如此,在大的法律体系基本完善的同时,要做深做细人大工作,努力实现规范化、制度化、程序化,就必须把制度建设作为一项重要的工作内容,切实加强自身制度建设,形成行之有效的工作机制。要通过建立健全各项制度、完善工作运行机制,为更加有效地依法履行职权、发挥人民代表大会制度的功效和优越性服务,更加有效地保证自身工作规范有序,把党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来,更加有力地促进人大工作卓有成效、取信于民。
      二、加强人大常委会制度要把握规范自身行为、推动全局、保证长效性三项重点内容
      加强人大常委会制度建设的出发点和落脚点,就是对法律法规进行有益的补充、完善和细化,形成一套适应工作需要、便于操作、行之有效的人大工作制度,规范人大工作行为,推动人大各项工作有序有力顺利开展。
      (一)加强人大常委会工作制度建设。
      监督工作是人大常委会日常的、大量性的工作,行使监督权的主体是各级人大常委会,而召开人大及其常委会会议是人大及其常委会依法行使职权的一种重要形式。人大及其常委会的会议制度和议事程序对人大及其常委会按照民主的、法定的程序审议议题,讨论决定重大事项,认真行使宪法和法律赋予的职权,具有重要意义。要从完善职能、适应需要出发,在总结实践经验的基础上,依据宪法和有关法律,进一步完善人大常委会会议、主任会议、人民代表大会的议事规则、议事方式、议事程序。要制定和细化行使决定权的制度,结合实际把讨论决定的范围、内容、标准、程序等予以明确,把决定权行使落实到实处;要完善和修订人事任免办法,把任前考试、任中供职发言、知人知情、审议表决、任后跟踪了解等事项明确细化,夯实任免权行使;要健全和完善相关制度,促进人大及其常委会的监督工作向规范化方向发展。如为提高对专项工作报告的监督质量,我市不仅严格按监督法精神,实行了专项工作报告提前送阅制、审议意见转办、报告制,还明确了听取审议专项工作报告“学习—调研—审议—督办”四步曲的工作制度,即根据听取审议专项工作报告的内容,会前先组织人大常委会组成人员及相关人员学习相关知识,然后开广泛开展调查研究,掌握祥实的第一手材料,会中积极审议发言,并形成审议发言简报,最后由市人大常委会对审议意见进行跟踪督办。这些配套制度进一步完善了人大常委会工作程序,更好地推动了一府两院认真报告工作、改进工作,也有效提高了人大常委会监督工作的效率和质量。
      (二)加强人大常委会自身行使监督职权的制度建设。
      用制度来促进监督工作效果,要按照党的十七大和监督法精神,遵循围绕中心、突出重点、讲究实效的指导思想,进一步建立健全各项监督工作制度,切实保证监督工作有章可循,增强监督工作的可操作性。这些监督制度包括:听取和审议地方国家行政、审判、检察机关工作报告的制度,审查和批准计划及其执行情况、预算及其执行情况的制度,信访工作制度,询问和质询制度,特定问题的调查制度,关于行政执法监督的制度等。如为加强财政预算审查监督,我市出台制定了财政预算监督审查办法,办法对本级预算草案的初审、总预算执行的监督、市级决算的审查和批准以及预算执行的审计监督等进行了规范,对审查内容、程序作出了具体详细规定,实行“四表一书”报送制度和“三审程序”,把人大常委会财政预算审查监督的职能落实到了实处。
      (三)加强保证监督长效的工作制度建设。
      监督工作实践使我们认识到,许多全局性、普遍性、倾向性问题光靠一次、两次检查、视察是不可能一蹴而就的。对重点事项通过一段时间的监督,会产生一定效果,但时过境迁后,又出现反弹。要防止反复和反弹,从根本上解决问题,就必须抓住关键,督促政府制定根本性、规范性的管理制度来配套落实,建立长效的管理机制,形成相互呼应、良性互动的良好局面,确保监督工作的实效性。如我市人大常委会在加强公路建设质量监督过程中,虽然现场调查列出问题清单,审议报告提出审议意见,突击检查查找突出问题,依法质询追究工作责任,但公路建设质量总是还存在不尽人意的地方,时常出现反弹。要解决好问题必须用法制手段来规范建设行为。在我们的督促下,市政府制定并报人大常委会审议通过了天门市公路工程质量监督管理办法,对公路建设管理、施工管理、责任追究等各方面予以了规范,有力促进了全市公路建设工程走上了依法依规严格管理的轨道。
      三、加强人大制度建设的着力点
      实践使我们深深认识到,只有以与时俱进的精神不断完善适合国家权力机关特点的、适应客观现实需要的组织制度和运行机制,促进人大常委会各项工作的制度化,才能保证宪法和法律赋予的职权得到充分行使,才能保证监督工作更加有力有序有效。制度建设要从三个方面着力:
      (一)人大制度建设应把握重点,在注重程序性上着力。
      制度建设是一个创新、规范与制约的过程,是实现自我管理、有序工作和有效监督的必要手段。制度从某种意义上来说,它就是一种程序设计,是工作主体、对象的互相制约和规范。程序性强是人大工作的一个显著特点。从微观上看,如何充分行使法定职权,克服随意性,增强工作的操作性,没有具体详尽的规定,需要在实践中不断总结和完善。所以,我们要把严格依法办事和积极开拓创新有机结合起来,紧紧围绕人大工作重点,把那些认识统一、符合实际、切实可行的做法与经验及时上升为制度,以适应形势发展和实际工作需要,推动人大工作不断向前发展。如我市在修订人事任免办法中,不仅进一步规范了任免的提请、审议、表决、颁发任命书等程序,而且还增强了任前调查了解、法律知识考试、主管部门情况介绍、供职发言等内容,既加强了对拟任人员德、能、勤、绩的了解,又使人事任免工作更具有法律性、严肃性和可操作性。
      (二)人大制度建设应服务全局,在注重实效性上着力。
      衡量工作好坏的唯一标准就是其取得的实际成效。人大常委会制度建设也必须站在全局高度,紧紧围绕党和国家工作大局,抓住关系改革发展稳定和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督,着眼于从制度上解决宏观的问题。因此,对看准了的重点事项和工作不能就事论事,而是要抓住带普遍性、根本性的突出矛盾和问题建章立制,建立长效机制,规范工作全过程。如我市人大常委会近几年制定出台了关于行政执法监督规定、财政预算审查办法、建立控制性土地储备制度等规章制度,还致函督促政府制定并审议通过了贷款资金管理办法、关于加强农村饮水安全工程建设和管理的意见、公路质量监督管理办法等制度,不仅帮助政府规范了自身工作,而且也树立了人大形象和权威,受到社会一致好评。
      (三)人大常委会制度建设应坚持原则,在注重可行性上着力。
      制度是科学严谨的而不是杂乱无序的,是系统连贯的而不是支离破碎的,是工作急需的而不是无关紧要的,是长期有效的而不是临时应付的。因此,制定制度决不能草率行事,随意而为,必须坚持原则,统筹考虑,慎重稳妥,认真操作。人大常委会制度建设同样要坚持依法、民主、科学的原则,确保切实可行。一是要严格依法。人大的职权是宪法和法律赋予的,宪法和法律是开展人大工作的依据。因此,在推进制度建设中,人大必须遵守法定程序,严格依法办事,自觉维护宪法法律的统一和尊严。重点要对人大实际工作需要而法律没有明确、留下探索和创新空间的方面,作出详细具体规定,达到人大常委会、“一府两院”易于操作、便于工作的效果。如:为加强代表建议、批评和意见的办理工作,我市完善了代表建议办理办法,明确了办理工作的六步曲,即转交办理、调查研究、当面沟通、督办检查、回复反馈、全面报告,代表们普遍感到满意。二是要发扬民主。制度是既符合法律规定又符合当地实际,让一定社会成员共同遵守的程序化、规范化的办事规则、工作程序和行为准则。关键是在制度起草形成过程中做到“兼听则明”、“博采众长”,协调和平衡各利益群体之间的关系,正确表达各方面利益要求,从源头上把好质量关。如在起草预算审查监督办法时,注重上下、内外、左右结合,不仅请教省人大的专家,而且学习借鉴外地经验,不仅召开座谈会专门听取有关部门的建议,还主动书面征求主要领导意见。在常委会会议审议后,主任会议逐条研究落实委员们的审议意见。三是要切实可行。制度建设的选题针对性要强,一般应是事关全局或者关系群众切身利益和社会普遍关注的。因此,每一项制度出台后,都要有督促、有检查、有反馈、有评估,随时掌握制度执行的进程,及时进行必要的控制,尽快纠正偏离制度的行为,确保各项制度落到实处。通过对制度实施情况的检查,反过来分析制度本身还有什么缺陷和不足,以便及时进行修改和完善,使制度更加科学、合理、可行。
      加强人大常委会制度建设是一项不断丰富、发展和完善的长期任务,我们决心以十七大精神为指导,坚持开拓创新,努力推进人大工作的制度化、规范化、程序化,不断开创人大工作新局面。
                                                                                                                                 (办公室)
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