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关于天门市农村土地承包经营权流转情况的调查与思考
发布时间:2010-7-2 15:59:42 来源:admin
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      10月21日—22日,根据省人大常委会的安排,在天门市人大常委会的组织下,我们对天门市农村土地承包经营流转情况进行了调查。在调查中,我们深入到皂市镇泉堰村、镇土地流转服务中心、仙北工业园区等地现场察看,认真听取了市经管局、皂市镇人民政府、仙北工业园区管委会等单位的相关情况报告,还结合自己平时调研掌握的情况,进行了热烈地讨论和认真地研究。
      一、现状及特点
      天门市共有789个村,6759个村民小组,30.14万农户,农业承包人口118.42万人,农村劳动力54.85万人,承包耕地148.18万亩。目前全市农村土地流转面积37万亩左右,占耕地总面积的24.9%。其中委托自家父母、兄弟代耕代种超过一年的面积25.9万亩,占流转面积的70%;转包给他人耕种的面积9.25万亩,占流转面积的25%;委托村组流转的面积1.85万亩,占流转面积的5%。全市农村土地规模经营面积6.02万亩,占耕地面积的4.1%,占流转面积的16.3%。按经营结构分类:30—100亩的面积共有58455亩,占规模经营面积的97%;100—500亩的面积共有1755亩,占规模经营面积的3%。
      从目前天门市农村土地流转与规模经营的情况看,呈现出以下特点:
      1、土地流转形式多样、程序简单。从流转形式来看,天门市土地流转以转包、出租、入股等形式为主。如皂市镇笑城村3组19户常年外出务工农户将56亩承包田转包给本组的11户农户耕种,获取流转费2.17万元,流转期限3年至16年不等;小板镇金科村与金科高新农业有限公司协商,以本村35户共计51亩耕地入股公司(折价450元/年、亩),公司按股分红给群众。从流转程序来看,农户之间的流转,特别是一些外出打工农户间的土地流转,多数选择亲戚朋友代耕为主,或转包给本组农户,一般都是“口头协议”、自发流转,没有签定正规的流转合同。
      2、土地流转动机转变,范围拓宽。前些年,不少村级组织和农户为完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚,把土地无偿甚至“倒贴”转包出去,土地使用权不仅没有效益,反而成为一种负担。随着国家对农业的投入不断加大,土地效益不断提高,土地流转也由被动转为主动。对土地出让方而言,不再是为了逃避负担,而是为了增加收入,更重要的是便于腾出精力从事二、三产业;对土地受让方而言,也不仅仅是为了广种薄收,更多的是为了集约经营或发展优质、高效农业。从流转的土地类型来看,由过去以撂荒地为主扩展到耕地、林地、鱼塘、“四荒”地等多种农用地;从流转对象来看,由本集体经济组织内部为主逐渐向村外甚至市外扩展。
      3、土地流转收益变化,差异较大。一是无偿流转。出让方只要求受让方承担政策性负担,做到负担随田走。如马湾镇廖湾村8组张志国共耕种土地45亩,其中自家责任田6亩,外出务工三兄弟39亩,张志国仅代缴了三兄弟的政策性负担。二是流转价格市场化。如廖湾村9组张树发把自家亲戚的70多亩责任田组织起来,以每亩250元的价格转包给同组的其他农户耕种,获取转包费。三是村组协商定价,集体流转。如干驿镇刘洲村,将外出农户的责任田集体托管,集中流转,流转价格经村民代表会议讨论确定。流转价格是135元/亩,比周边的流转价格低100多元,群众踊跃耕种流转田。
      4、土地流转趋势明显,规模经营。种田大户、种田能手参与耕地的规模经营,是农村土地规模经营的主流。他们接受外出农户的流转田,承包耕地或荒田,凭借自己的技术,以一业或一个产品为主,实现规模或集约经营。如干驿镇河心村的蒋运钢承包50亩低洼地,进行龙虾和莲子套养,年纯收入在3万元左右。
      5、土地流转作用增大,产业发展。天门市金泉肉牛养殖公司是近几年在皂市镇兴建的一家投资1000万元,年出栏肉牛1000头的养殖公司。该公司向泉堰村农户租用土地500亩。前三年土地租金每年每亩500元,从第四年开始用实物折算租金,每年每亩按600斤稻谷以当年市场价格折算金额。
      6、土地流转模式更新,潜力巨大。以农民家庭经营为基础,以农民专业合作社为主导,统一组织部分生产经营环节,发挥合作社优势,形成规模经营的一种模式。这种模式在天门市发展较快,具有良好的发展前景。如张港镇依托镇农技部门和鑫天公司成立花菜生产营销合作社,花菜种植遍及全镇44个村,面积达3.5万亩,生产的“和玉”牌花菜远销北京、广州和日本、韩国等国内外市场;小板镇黄金村成立西红柿产销合作社,联合会员实行标准化生产,开发无公害蔬菜生产基地1200多亩,该合作社生产的西红柿、黄瓜、圆茄、莴苣等4个品种通过“中国绿色食品”认证,“黄金村”牌商标被评为“全省著名商标”。
      二、问题和原因
      目前,天门市农村土地流转和规模经营存在规模小,效益不明显,配套服务机制尚未建立等几个方面的问题:
      一是认识不深刻制约了土地流转。农村土地流转政策的宣传不够深入,群众对土地流转的认识还存在误区,主要表现在:一是农户怕丧失了土地经营权,没有了生活的最低“保障线”,对土地流转心存疑虑。因此外出打工农户,大多数把承包土地交给亲朋好友代耕,而不愿意委托村组集中流转。二是土地流转受让方担心政策不稳定,担心土地转让方随时收回土地承包租赁权,不敢大胆投入。三是经营者对农产品市场没有十足的把握,不敢大规模搞开发,不敢尝试新品种、新技术。目前,天门市规模经营的品种大多为常规品种,水田基本上以水稻种植为主,旱地主要种植棉花和蔬菜等,有的开发了鱼池,也是以常规家养鱼为主,耕地、人力、资金、技术的配置尚未达到最优化,生产成本高,经济效益低。规模经营大户的亩平纯收入在500元—700元之间,与当地农户的亩平收入水平基本相当。
      二是管理不规范影响了土地流转。虽然土地流转在天门市已成为一种普遍现象,但由于管理、服务的“缺位”,使得这一工作基本处于无序状态,组织化程度较低。一是政府对土地流转引导不够。据调查,天门市土地流转大都是农户之间的自发流转,既没有经过发包方即村集体,也没有报相关机构备案,土地流转的随意性、分散性和盲目性很大。二是土地流转无合同约束。绝大多数农户在流转土地时没有协议或只有口头协议,没有形成具有法律效力的书面合同;少数农户即使签订了合同,也比较简单,在权利义务和违约责任方面没有明确规定,更没有考虑今后市场变化因素,给今后土地纠纷留下了不少隐患。三是没有形成完整的土地流转管理服务体系。缺乏土地流转市场,没有完整统一的土地流转中介组织和服务体系,造成流转信息不灵、传播渠道不畅。
      三是服务不完善限制了土地流转。规模经营既需要政府的引导和大力扶持,也需要完善的社会化服务与之匹配,这是其健康快速发展的两大重要因素。目前,主要存在四大难点:①基础设施落后。据一些经营大户反映,大面积收割了的农作物既缺晒场,又少仓库,晾晒、仓储很不方便。同时,一些农田水利设施老化,路难走、水难灌、电不通,一定程度上也影响了边远地区的耕地流转。如岳口镇耙市村五组徐国义承包了耙市村和肖马村相邻成片的300亩低洼地,前年因田地积水无法排渍,导致当年绝收,现在虽然又续签了10年的承包合同也心有余悸。②土地集中连片难。虽然有的土地实现了一定程度的规模经营,但由于土地承包给一家一户,集中连片难度加大,规范经营大户难以形成明显的规模效应。如佛子山镇毛河村的毛国学承包了多个外出户的40多亩流转田,所经营的田块分散于不同区域,虽然购置了耕整机、机耕船等农用机械,但操作起来不方便。③服务体系不健全。特大自然灾害和重大动植物疫病,对规模经营业主而言,是灭顶之灾。调查的大多数业主都认为缺乏专门为其服务的专业队伍或机构。④雇工成本偏高。近年来,外出务工的青壮年较多,在家务农的主要是60岁左右的老年人,青壮劳力较少,虽然规模经营业主拥有部分机整、机播、机插、机收等现代化农机具,但装运、晾晒等强体力农活还是需要雇工。据调查,目前,农忙季节请工工资在每人每天60元甚至更多,另外还要承担生活招待等。
四是产业不发达扼制了土地流转。二、三产业不发达,农村劳动力就地转移不够,没有“弃田务工”的条件。近年来,市委、市政府强力推进招商引资,为农村劳动力转移提供了一定的空间,但仍然是季节性零星用工多,长期性固定用工少。没有稳定可靠的收入来源。因此,普遍把农业作为兼业,把种田作为退路,直正能离土又离乡的很少。
      此外,部分地方二轮延包没有到位,社会保障体系和社会化服务体系的不完善也是制约土地承包经营权流转的因素。
      三、建议与对策
      土地是农民最基本的生产资料,也是长期维护农村稳定的重要保证,更是建设社会主义新农村的重要物质基础。根据天门市人多地少的实情,对农民来说外出务工是出路,回家种田是退路,因此,在对待土地规模经营的态度上要把握两点:一是注重发展,尊重农民的土地流转权,推进规模化经营、产业化发展,提高农业效益;二是注重保障,尊重农民的土地承包权,探索和建立农民保障体系,维护社会稳定。结合当前面临的新形势和新任务,对今后进一步促进农村土地承包经营权有序流转,推进土地规模化经营,提出以下对策和建议。
      (一)加强土地流转的管理
      1、规范土地流转服务。一是建立农村土地流转服务体系。建立市、镇(乡)农村土地流转服务中心,村明确土地流转服务信息员,共同组成土地流转服务体系,满足土地流转的市场需求。二是建立土地流转信息网络。各级土地流转服务组织通过各种渠道调查和搜集土地流转的供需、价格等信息,并加以统计、分析和预测,公开对外发布,使有意流转土地者能及时、准确获得信息。三是加强土地流转纠纷调解。各级土地流转服务组织负责调解土地流转过程中产生的各种纠纷,依法维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益。四是明确相关部门在土地流转中的职责。市农经部门和镇(乡)人民政府要切实承担起农村土地流转和规模经营的指导、协调、服务、管理等职能,国土、财政、税务、金融、司法、民政、劳动保障、农业等相关部门要根据各自职责,研究制订相应的管理和扶持办法,并负责落实到位。
      2、规范土地流转监管。镇(乡)土地流转服务中心要做好土地流转合同的签订工作,及时办理合同变更、解除和鉴证等手续,促进土地流转合同向规范化发展。市农经部门要加大对土地流转各环节的监察力度,对违规失范行为进行严肃查处。
      3、规范土地档案管理。村土地流转服务站要对每块土地进行登记造册,报镇(乡)土地流转服务中心存档备案,防止土地在流转过程中遗漏,促进土地流转规范有序发展。
      (二)培育土地流转的主体
      按照“谁投资、谁受益”的原则,鼓励一切符合条件的组织、单位和个人到农村获得土地使用权。农村土地流转的受让方可以是农户,也可是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。
      1、培育规模经营大户。一是引导农户向专业大户发展。通过干部向农民租地搞示范和农村经纪人典型引路等方式,引导农民向规模化发展,逐步发展成为种养大户。二是通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法,将分散经营的地块互换集中,扩大规模,发展特色农业。三是支持和鼓励农业技术人员承租农村土地,单独或联合兴办农业企业。
      2、发展壮大农业龙头企业。一是加大招商引资力度,引进一批资金实力雄厚、科技含量高、带动能力强的农业企业或其他社会资本到农村承接、承租土地,单独兴办或与农民联办农业企业,按照促进民营企业和中小企业发展的有关政策予以支持。二是努力把现有的各类农业企业做大做强,鼓励他们通过土地流转建立农产品生产加工基地。
      3、大力发展农民专业合作社。大力发展农民专业合作社,提高农民组织化程度,加快农村土地流转步伐。一是积极引导领办。鼓励各乡镇涉农机构领办专业合作社,引导专业技术人员创办各类专业合作社。二是发展形式多样。既发展生产服务型的专业合作社,又鼓励发展产销结合型和产加销一体化的专业合作社。三是政府大力扶持。对专业合作社销售、收购农产品,以及经其分级、整理、加工、包装农产品或专业合作社发展第三产业实行税收优惠。允许专业合作组织以自有资产作抵押或社员联保形式办理贷款手续。专业合作组织因生产经营需要建设经营性用房、农产品销售场所,政府都应积极支持并及时提供便利。
      4、规范农村集体建设用地流转。一是探索建立农村集体建设用地使用权流转制度。积极运用建设用地指标转换与周转政策,实行建设用地指标和基本农田保护指标异地有偿调剂,支持农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿、合理流转与转让,在全市范围内平衡利用土地。二是盘活农村集体建设用地。逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利,实行农村集体建设土地与国有土地“同地、同权、同价”。在符合土地利用总体规划和其他有关规划的前提下,集体经济组织可以利用已依法批准并取得集体土地使用权证的集体建设用地从事法律法规未明确禁止的各种生产、经营活动。三是完善土地市场制度。依托土地流转服务中心建立集体建设用地使用权交易市场,开展集体建设用地使用权上市交易,对新型农村宅基地和永恒所有权开展确权试点,进一步完善土地调查、登记制度,强化对土地利用状况和土地价格的监测。
      (三)健全土地流转的机制
       1、健全保障机制。一是对土地流转价格实行政府指导价制度。开展分等定级和价格评估工作,合理确定各类农地的质量、等级,客观公正地评估其市场价格,为公平交易提供参考。二是建立土地复垦保证金制度。对因生产需要在流转土地上修建生产服务性设施的业主,收取一定的保证金,确保土地复垦,以便流转期满时,农民能原样收回土地。三是探索“宅基地换住房”、“土地换社保”和“土地换工作”等“三换”机制。四是建立风险保障机制。制定风险扶持政策,建立灾害风险补偿基金、农作物病虫害保险基金等,为促进土地流转和规模经营提供风险保障。
      2、健全激励机制。一是完善资金扶持机制。加大财政支持力度,在每年的财政预算中安排一定额度的土地流转和规模经营专项扶持资金,用于鼓励农民流转土地承包经营权、培育规模经营主体和建设镇(乡)、村土地流转服务组织。对集中规模经营土地达到一定面积(如200亩以上)的业主,要给予重点扶持。二是完善政策扶持机制。制定优惠政策,简化办理程序,减免相关费用,鼓励土地集中连片流转,增强土地规模化经营的长期性和稳定性。三是完善信贷扶持机制。在市财政的支持下建立融资担保平台,把参与土地规模经营的产业化龙头企业、种养大户、农民专业合作社和其它农业企业纳入服务范围,解决他们季节性、临时性所需生产经营资金。给实力强、资信好的业主一定的信贷授信额度,允许规模经营主体以经营权或联保等形式办理贷款。
      3、健全补偿机制。在发展二、三产业时,要统筹兼顾农业产业的发展,尽量不侵占已经成型的土地规模经营基地。确实需要的,要给予足够的补偿,或帮助异地重建相应的规模经营基地,以确保土地规模经营的稳定性。
                                                                                                                                                 (代工委)
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